（中国煤炭经济研究会  秦容军）

2024年4月12日，国家发展改革委、国家能源局出台了《关于建立煤炭产能储备制度的实施意见》（以下简称《意见》），开启了我国煤炭产能储备制度体系建设的新阶段，意义深远。笔者认为《意见》顶层设计了我国煤炭产能储备建设，为下一步推进煤炭产能储备工作奠定了政策基础。

一、《意见》出台意义重大

近年来，我国大力发展风、光等可再生能源，稳步推进新型能源体系建设。2023年，全国可再生能源发电总装机达15.16亿千瓦，占全国发电总装机的51.9%；全国可再生能源新增装机3.05亿千瓦，占全国新增发电装机的82.7%；全国可再生能源发电量近3万亿千瓦时，接近全社会用电量的1/3。但是极端气候频发，以及新能源出力不均衡，对清洁能源发电的稳定性造成威胁，使能源系统对煤炭需求的影响被时段性放大。回顾2023年，前7个月，水电发电量同比下降了21.8%，电力企业煤炭消费量快速增长。到了8月份，秋汛增加让水电快速恢复，水电同比开始增长，电力企业煤炭消费量快速回落。电力企业5月与8月的月度间耗煤量峰谷差达到6000万吨以上，明显高于往年同期水平。煤炭需求的波动性对煤炭稳定供应提出了不同于以往的、打破周期性变化的新要求。在此背景下，加快建设煤炭产能储备，提高煤炭供应弹性，是建设新型能源体系的必然要求。

二、《意见》补齐了煤炭“资源-产能-产品”三级储备体系短板

煤炭作为我国的主体能源，承担着兜底能源安全的重担。但是长期以来，我国煤炭储备体系不完善，储备能力及规模还不足以应对包括突发事件、极端天气、火电调峰等各种不确定因素引起的煤炭市场供需失衡、供应链中断等情况。一般来说，作为兜底能源资源，需要建立“资源-产能-产品”三级储备体系，其中产品储备应对月度级的市场波动、产能储备应对季度级的市场波动、资源储备则是应对年度级的市场波动，三级储备体系各司其职、协同联动才能保障能源安全。然而，以往我国煤炭储备体系存在着“重产品储备，轻产能储备”的情况。此次政策出台，补齐了煤炭“资源-产能-产品”三级储备体系的建设短板，为保障煤炭安全稳定供应奠定了坚实基础。

三、《意见》的感悟与展望

《意见》开创了我国煤炭产能储备建设的先河，在许多方面进行了创新探索，但是面对未来复杂严峻的能源发展形势，还需进一步丰富政策工具和措施，提升煤炭保障能力，扎实做好经受风高浪急甚至惊涛骇浪重大考验的准备。

一是进一步出台政策配套的实施方案。《意见》总体设计了煤矿产能储备的总体要求、工作原则和管理程序等，但为更好推动政策落实，达到预期效果，笔者认为相关部门可出台配套实施方案，进一步明确政策相关细节，以便政策执行。例如：关于产能释放的时间，《意见》规定了，当供需形势由总体平衡转向紧张时，国家相关部门将对储备产能实施统一调度。然而，《意见》并未明确产能储备煤矿从接收调度到组织生产的具体时间跨度。煤矿提高生产产量，涉及到一系列生产系统的调整，必须要制定、完善相应的生产制度，并熟加操练，才能在短时间内达到提升产量的效果。笔者认为在实施方案中可进一步明确矿井产能释放时间，并推动矿井建立配套的产能释放制度。

二是进一步优化产能储备煤矿建设范围。《意见》提出了，在新建和在建煤矿项目中优选一批产能储备煤矿，建成3亿吨/年左右的可调度产能储备。可见，当前生产运行煤矿并不具备产能储备煤矿建设资格。但是为缓解自2021年开始的煤炭供应紧张问题，“十四五”以来，全国新增了产能6亿吨/年左右，在2023年产量达47.1亿吨，相较2020年增加了8.1亿吨的情况下，才使得煤炭市场转向平衡。展望未来，随着新能源占比不断提高，新能源的季节性、间歇性特点将进一步放大，对电力系统调峰容量需求不断提高，加剧了煤炭供需的时段性、区域性错配风险。因此，笔者认为仅将产能储备煤矿建设限定在“新建和在建煤矿项目”中，可能无法应对市场大规模供应紧张局面，有必要在探索建成第一批产能储备煤矿后，将产能储备煤矿建设的范围进一步扩大到生产运行煤矿，且要能建尽建、可建尽建，形成可进可出、动态调整的全区域、全范围产能储备煤矿建设清单。

三是进一步加大产能储备煤矿政策支持力度。产能储备煤矿相当于建大矿、采小矿，属于典型的“大马拉小车”，建设产能储备煤矿的责任主体承担了一定的经济损失，需要给予一定的政策支持，以调动承建单位的积极性。《意见》明确了，对产能储备煤矿，给予产能置换政策优惠、实施煤炭新增产能指标单列等政策支持。但是随着新型能源体系建设不断推进，我国的煤矿建矿需求将不断减弱，届时《意见》中的政策支持效果将大打折扣，可能无法充分调动承建单位积极性。鉴于此，笔者认为未来可参考“煤电容量电价机制”，积极推动煤炭定价机制改革，充分考虑产能储备煤矿对能源系统的贡献和成本，建立“两部制煤炭价格机制”，以推进产能储备煤矿建设。

总体来看，产能储备建设可以提高煤炭供应弹性，是应对市场波动的有效有力措施，是煤炭柔性供应体系的重要环节。面对新型能源体系下煤炭需求波动不断加剧的新形势新局面，只有进一步强化煤炭产业链供应链的整体韧性，构建上下游协同、高效运行的“产供储销需”全流程柔性供应体系，才能实现煤炭供需动态平衡的目标，更大程度发挥煤炭在保障经济社会平稳运行、支撑新能源发展、确保国家能源安全等方面的作用，促进我国新型能源体系建设不断深入。

（编辑：吕晴）